2025年即将收尾，史上首次“更加积极”财政政策已然落地，推动了今年经济平稳运行。而明年财政政策动向备受关注。
中央“十五五”规划建议已经要求未来五年“发挥积极财政政策作用”，2026年作为“十五五”规划第一年，明年继续实施积极财政政策并无悬念。
多位接受第一财经采访的专家预计，综合考量明年经济社会形势，预计明年中国将继续实施扩张性财政政策，也就是积极财政政策，且政策口径维持“更加积极”。具体来看，明年财政赤字率将不会低于2025年的4%，并继续适度增加发行超长期特别国债、地方政府专项债券等，使得明年新增政府债务规模超过2025年的约12万亿元，比如可能在13万亿元至16万亿元。此举将扩大财政支出，比如全国一般公共预算支出明年有望超过30万亿元，发挥财政政策稳增长、扩内需、惠民生的重要作用。
当然除了财政政策总量上的扩张，专家普遍认为更重要的是优化财政支出结构，财政资金更加倾向于“投资于人”，注重“惠民生和促消费”，使得投资与消费并重，更好地发挥财政资金使用效益，并加快推进财税改革，深化零基预算改革，增加地方自主财力等。
明年财政政策延续“更加积极”
复杂的内外部形势之下，明年经济增长依然承压，这就必然要求宏观政策发力，其中财政政策备受期待。
中国自2008年国际金融危机之后，就一直采取积极财政政策，也就是扩张性财政政策，即在经济增长乏力时，通过增加支出、扩大赤字、发行政府债券、增加转移支付等手段，刺激总需求，促进经济复苏和增长的宏观调控政策。
其中2025年中央首次定调财政政策“更加积极”，而这就体现在财政赤字率从2024年的3%提高至4%的历史高位，包括超长期特别国债、专项债等新增政府债务总额近12万亿元，比2024年增加近3万亿元。
那么，2026年财政政策基调如何？
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，2026年财政政策基调预计仍将是“更加积极”，这既是落实中央“十五五”规划建议中关于“实施更加积极的宏观政策”“发挥积极财政政策作用”的要求，也是当前宏观经济形势发展的需要。
“2025年我国经济在内外部风险挑战中保持了较强的韧性，出口和资本市场好于预期，但是房地产和提振消费低于预期，预计这种局面还将延续至明年。为进一步扩大内需、提振消费、稳定房地产市场，有必要以更大力度的财政政策来稳定经济和社会就业，为新旧动能转换赢得更多的时间，减轻阵痛。”罗志恒说。
中诚信国际研究院院长袁海霞告诉第一财经，回顾最近的两次五年规划，首年均出现了财政政策边际扩张，尽管所处的宏观环境有所差异，但实施积极财政的核心逻辑类似。2026年作为“十五五”开局之年，实现经济“开门红”对于达成2035年远景目标具有更加重要的政治和经济意义，对于稳定信心和预期也至关重要，财政政策将延续“更加积极”的基调，同时也将“更加有为”，更加注重增强可持续性。
袁海霞表示，相比于2025年积极财政政策强调“持续用力、更加给力”，重点是扩大总需求、提振经济，2026年财政政策在总量发力的同时，将更加注重“增强财政可持续性”和“财政科学管理”，重点在于平衡短期刺激与长期稳健，打好未来五年高质量发展基础。
东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经，2026年财政政策会延续“更加积极”的基调，因为明年经济预计仍需要保持4.5%~5%较快增速，而在关税战等冲击下，明年外需对经济增长的拉动力会减弱，叠加房地产市场持续调整，就需要内需及时顶上来，这都需要财政政策在促消费、扩投资方面发挥支撑作用。因此明年财政政策不能松劲，还会延续“更加积极”的政策取向。
新增债务将再次超过10万亿元
近年来受经济下行、物价、楼市低迷、减税降费等多重因素影响，财政收入增长乏力，而想要实施更加积极财政政策，保持财政支出持续增加，显然离不开政府举债。
而目前政府举债主要来自四大部分，分别是弥补财政赤字的普通国债和地方政府一般债券，以及不纳入赤字的特别国债和地方政府专项债券。
今年初国务院政府工作报告明确，2025年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。而第四季度国务院额外允许地方发行5000亿元政府债券增量政策，实际2025年新增政府债务总规模超过12万亿元。
袁海霞表示，根据测算，2025年广义财政支出对广义基建投资的撬动倍数在3.1倍左右、预算内资金对最终消费支出的撬动倍数在6.9倍左右，若撬动倍数保持不变，为实现明年5%左右的经济增长，需要约7.4万亿的增量财政资金支持。
她表示，假设上述增量财政资金通过财政赤字弥补，2026年狭义赤字率可提高至4.5%~5%左右，对应狭义赤字规模约为6.6万亿~7.4万亿元；特别国债规模可与今年持平、继续发行1.8万亿元，加力支持“两重”“两新”工作；地方新增专项债额度可小幅上升0.7万亿至5.1万亿元，弥补今年减少的用于基建项目的额度，并继续支持化债、“清欠”等，满足用途进一步拓宽的需求；若再考虑用于置换存量隐性债务的2万亿元置换额度，明年新增政府债务总规模可上升至15.5万亿元~16.3万亿元，进一步发挥财政政策稳增长、扩内需、惠民生的重要作用。
罗志恒表示，明年财政政策的力度有必要进一步加大，财政政策要充分考虑化债和房地产的抵消效应，扩张程度要足以抵消房地产下行的收入缺口、化债占用的资源和城投债净偿还的收缩效应。
他认为，近年来税收收入不及预期、房地产持续调整，导致土地出让收入大幅下行、城投债净融资规模明显下降，制约了积极财政的支出增速进一步提高。只有进一步提高新增债务额度，才能堵住房地产深度下行导致的地方财力缺口，由此地方政府发展经济的能力和积极性才能得到较好恢复，地方政府才能更好落实中央宏观调控政策，才能避免对企业“前清后欠”，真正改善营商环境。充分恢复地方政府发展经济的能力已成为中国经济稳定运行的关键力量，进而由地方政府带动企业和居民的积极性，推动企业和居民行为从防御走向扩张。
罗志恒建议，2026年新增债务总规模有必要提高到15万亿左右，财政赤字率不低于4%。其中一般公共预算支出有必要达到或者接近名义GDP增速5%左右。
王青判断，2026年财政政策在具体指标上可能是“一平三升”，主要是指财政赤字率会与今年持平，为4%。因为2025年财政赤字率较2024年大幅度提高了1个百分点，节奏上需要稳下来。地方政府专项债券规模有望从2025年的4.4万亿元扩大至明年的5万亿元左右，特别国债发行规模则从今年1.8万亿元扩大至明年的2万亿元左右。总体上看，2026年新增政府债务规模将在12.9万亿元左右，较2025年多增约1万亿元，而且不排除年底前动用地方政府债务结存限额，加发政府债券的可能。
在财政收入及债务收入支撑之下，明年财政支出规模会保持一定增长。
袁海霞表示，财政支出增速通常与名义GDP增速基本匹配，我们判断明年名义GDP增速或在4.5%左右；考虑到明年是“十五五”开局之年，重点领域、重大项目资金需求较高，“三保”、付息等刚性支出压力不减，财政支出需进一步加码，2026年全国一般公共预算支出增速需抬升至4.5%以上，对应支出规模超31万亿元。
王青表示，综合财政收入增长预期及扩内需的要求，预计2026年全国一般公共预算支出的增速目标确定在4.0%左右，较今年低0.4个百分点，支出规模会达到30.9万亿元。
财政资金更多惠民生、促消费
袁海霞表示，在明年财政政策总量加力的同时，结构和效率更加重要，决定了财政发力的质量，应落实“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”要求，财政支出需加快从投资为主转向投资、消费并重。
她建议，明年提升财政发力的“民生含量”，着重解决医疗、教育、养老、托幼等短板问题，强化基本公共服务托底作用。另外聚焦消费尤其是服务消费，可加大财政支持打造数字、绿色、智能等消费新产品新场景的力度，发展文旅、体育、养生、娱乐等新型服务消费。
袁海霞表示，与此同时聚焦财政的经济性功能，积极扩大有效投资，继续加大对交通、能源、水利等基础设施的投资，以及新基建等对于经济转型发展中的新领域投资。
王青认为，明年财政支出会更加向“投资于人”倾斜，其中社保、教育、医疗、科技等方面的支出比重会上升，城乡社区事务、农林水、交通运输等三项与基建投资相关的支出比重会下降，这方面的支出将更多由两个债务工具承担。
“建议明年要较大规模增加促消费财政支持力度，将消费品以旧换新支持范围从耐用消费品扩大到一般消费品和服务消费。另外明年为推动房地产市场止跌回稳，可考虑进一步加大房地产交易环节的税费减免，甚至必要时可较大幅度对居民购房提供财政补贴，或针对居民房贷进行财政贴息。”王青说。
罗志恒建议，明年更好地实现财政资金“投资于人”，需要实现四个挂钩，即与人口流动挂钩，与人口结构挂钩，与安全挂钩和与促进人口生育率挂钩。比如人口老龄化和少子化的趋势意味着要更多建设高质量的养老院和医院，但同时对于中小学教育从数量扩张转向质量提升，有些区域的教育机构要实施合并，避免资源浪费。财政也需加大投入以进一步降低生育教育养育成本，提高居民生育意愿。
为了促消费，专家们普遍建议明年继续发行超长期特别国债来支持消费品以旧换新，支持金额可从今年的3000亿元适度提高，比如5000亿元左右。
党的二十届三中全会部署了深化财税改革，2026年如何进一步推进财税改革也备受关注。
王青认为，明年财税改革的一个重点是推动消费税征管环节后移，由中央税改为央地共享税，增加地方财力。当前地方财政偏紧，“三保”任务较重，2026年增加地方自主财力方面的改革步伐有望加快。
袁海霞预计，明年零基预算改革试点范围会进一步扩大，以提升财政资金效能。并进一步理顺央地关系，合理划分事权责任，适当加强中央事权、提高中央支出比例。与此同时深化税制改革，保持合理宏观税负水平，增强地方自主财力。
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